The EU Institutions

구성

유럽이사회는 회원국의 국가 및 정부 수반 (Heads of State or Government of the Member States), 유럽이사회 의장 (President of the European Council) 및 집행위원장 (President of the Commission) 으로 구성되며 입법권을 행사할 수 없다. EU를 대외적으로 대표하게 되는 유럽이사회 의장은 유럽집행 위원장과 달리 유럽의회의 승인없이 유럽이사회의 가중다수결에 의해 선발되며 임기는 2년 6개월인데 한 차례 재선이 가능하다.

유럽이사회에 대한 언급은 단일유럽의정서(SEA)가 최초이며, 이후 EU 조약 제4조와 리스본 조약에 의하여 개정된 EU 조약 제15조에 관련 규정이 제정되었다. EU이사회가 존재하는데도 불구하고, 최고위급 차원의 정상회의가 필요한 이유는 특별히 중대하고 중요한 문제에 대해 대표들 간에 합의가 이루어지지 않는 경우, 정상들 간의 조정을 통해서만 결정이 가능하기 때문이다.

유럽이사회에 관해서는 EU 기능조약 제 235조 내지 제 236조에 규정되어 있는데. 제 235조에서는 절차상 문제 및 절차 규칙을 제 236조는 이사회 구성과 이사회 의장국에 대한 결정을 다루고 있다.

기능과 권한

유럽이사회는 다른 기관들이 운영되는 기준을 확립하고, 공동체 정책의 속도와 틀을 설정하는 데 있어 핵심적인 역할을 수행한다. 조약의 주요한 변경을 가져온 정부간회의, 즉 유럽이사회를 통해서 공동체와 EU 자체의 발전을 가져오고, 공동체 구조 개혁 및 정책 개발의 중심이었다. 또한 대외관계에 있어서도 세계무역기구와의 협상과 같은 중요한 국제협상을 검토하고, 일반국제문제에 대한 선언을 채택하는 일을 담당하고 있다. 그리고 새 회원국의 공동체 가입 문제도 검토하는데, 불가리아와 루마니아의 가입을 지지한 것을 예로 들 수 있다. 조약의 관련 사항을 살펴보면, 리스본 조약에 의하여 개정된 EU 조약 제 15조 1항에 의해 유럽이사회는 EU의 발전에 필요한 원동력을 제공하고, 그로부터 야기되는 일반적 정치적 방향과 우선순위를 명확히 해야 한다. 또한 EU 기능조약 제121조 2항은 유럽이사회 회원국과 공동체 경제정책의 조정과 같이 일반적으로 정치적으로 민감한 문제에 대해 유럽이사회에 권한을 부여하고 있다.

유럽 시민을 대표하고 이들의 직접선거에 의하여 선출된 유럽의회는 이사회, 집행위원회와 함께 EU의 공동 입법기관 중의 하나이다.

유럽의회의 역사는 1951년 ECSC 설립조약 당시 상대적으로 무력한 총회(Assembly)에서 시작하여 오늘날에 이르러 상당한 권한을 갖게 된 기관으로의 점진적 변형 과정으로 설명된다. 유럽의회는 원래 실질적인 입법 기능 대신, 권고 및 감독 권한을 행사하도록 의도된 기관이었다. 그러나 1979년 이후 5년 임기의 유럽시민의 보통선거(universal suffrage)를 통한 의원의 직선제, 1986년 SEA에 따라 입법절치 중 '공동협력절차 (co-operation procedure)'와 '동의절차 (assent procedure)'의 도입과 1992년 TEU (Treaty on European Union, 마스트리히트 조약)에 따른 '공동결정절차 (co-decision procedure)'제도의 시행이 있어 왔고, 이후에도 암스테르담조약과 니스조약을 통해 계속해서 그 권한이 확장되고 강화되어 왔다. 오늘날, 유럽의회는 실질적인 입법, 예산 및 감독 권한을 행사하고 있다.

구성

유럽의회의 공식 소재지는 매년 24일간의 본회의 (plenary session)를 개최하는 스트라스부르이지만, 사무국은 룩셈부르크와 브뤼셀에 위치하며, 집행위원회와 이사회와의 연락을 용이하게 하기 위해 보충회기와 위원회모임 및 정당 행사는 또 하나의 소재지인 브뤼셀에서 열린다. 회원국 국내의회에서 천거된 의원들로 구성되던 방식에서 1979년에 최초로 직접선거가 실시되었고, 2009년 6월 보통선거를 통해 제7대 의회가 구성되었다. 제7대 의회는 EC설립조약 제189조에 의하여 27개국 출신의 736명의 의원으로 구성되어 있다. 리스본 조약에 의하면, 유럽의회의 의원 수는 의장을 제외하고 750명을 초과할 수 없도록 규정되어 있다.

기능과 권한

리스본조약에 의하면, 유럽의회는 이사회와 공동으로 입법 및 예산에 관한 권한을 행사하며, 조약에 규정된 정책 통제와 자문 기능을 수행하며, 집행위원장을 선출한다. 즉 유럽의회의 권한은 입법 권한, 예산에 관한 권한, 감독 권한, 해임 및 임명 권한으로 크게 네 가지이다. 유럽의회가 집행위원회 구성원들의 임명과정에 참여하게 되면서 이러한 권한이 보다 증가하게 되었다.

구성

1951년 ECSC 설립조약에 의하여 창설되어 개별 회원국의 이익을 대변하는 EU이사회는 주된 의사결정기관 으로서, 각 회원국의 장관급 위원(주로 공직자가 아닌 정치인)들로 구성되며 의제에 따라 10개의 이사회 조직(configuration)이 존재하는데, 경제 및 재정문제 (Economic and Financial Affaires [ECOFIN]), 총괄(General Affairs), 외무 (Foreign Affairs), 사법 및 내무 (Justice and Home Affairs UHA]), 고용, 사회정책, 보건 및 소비자 문제 (Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs), 교통, 원거리 통신 및 에너지 (Transport, Telecommunications and Energy), 농어업 (Agriculture and Fisheries), 환경 (Environment), 교육, 청소년 및 문화 (Education, Youth and Culture), 경쟁 (Competitiveness) 이사회가 그것이다. EU기능조약 제240조 1항에 의하면, 이사회의 업무는 EU에 파견된 회원국들의 대사로 구성된 상설대표위원회 (Committee of Permanent Representatives, 주로 불어식 표현인 COREPER로 부름)에 의하여 이루어진다.

기능과 권한

EU이사회는 유럽의회와 공동으로 입법 및 예산에 관한 권한을 행사하며, 조약에 규정된 정책 형성 및 조정 기능을 수행한다. 이사회의 의사결정은 조약의 관련 규정에 따라 만장일치 (unanimity), 가중다수결 (qualified majority [QMV]) 또는 단순다수결 (simple majority)로 진행된다. 리스본조약에 의하면, 이제 EU이사회의 의사결정은 여전히 만장일치를 필요로 하는 외교, 방위 및 조세정책과 같이 조약에서 달리 규정된 경우를 제외하고, 대체로 가중다수결로 결정하도록 규정하고 있다.

* [가중다수결]: 회원국과반수의 찬성과 회원국 인구비례에 따라 할당된 표 중 최소 255표를, 기타 결정의 경우 회원국 2/3이상의 찬성과 최소 255표를 얻어야 통과(2014년 10월 31일까지): 2014년 11월 1일 부터는 회원국 최소 55%의 찬성 (27개 회원국 기준 15개 회원국)과 회원국 전체 인구의 최소 65%의 찬성으로 통과되는 방식인 '이중다수결투표 (double majority voting)로 결정.

EU 이사회는 EU 기능조약 제241조에 규정된 대로 집행위원회위 입법 제출권을 명확하게 함으로써 입법과정에 혁신적인 역할을 수행하며, 유럽의회와 함께 EU의 예산을 감독하고, EU를 대신하여 국제조약을 체결한다. 이사회는 공도외교안보정책을 입안하고, 유럽이사회가 명확히 한 일반 지침과 전략을 기초로 이를 한정하고 이해하는데 필요한 결정을 내린다.

의장직 (Presidency)

리스본조약에 의하여 개정된 EU조약 제16조 9항에 따라 외무이사회(Foreign Affairs configuration)를 제외한 EU이사회 조직의 의장직은 유럽이사회가 가중다수결로 결정한다. EU이사회 의장직은 업무의 연속성을 목적으로 미리 정해놓은 3개의 회원국 그룹이 18개월씩 맡게 되는데, 한 회원국씩 6개월간 돌아가며 외무이사회를 제외한 모든 조직을 주재하며, 나머지 2개 회원국은 공동 책임 하에 의장을 보필하게 된다.

구성

유럽의회 및 이사회와 마찬가지로 1951년 ECSC (유럽석탄철강공동체) 설립조약에 의하여 창설되어, 전체로서 EU의 일반이익(general interest)을 대변하고 조약의 감시자인 유럽집행위원회는 회원국으로부터 독립적이며, 유럽의회와 이사회에 새로운 유럽법을 제안하는 역할을 맡고 있다. 리스본조약에 의하여 유럽공동체집행위원회(Commission of the European Communities)는 '유럽집행위원회(European Commission)'로 그 명칭을 변경하고, 2014년 11월 1일부터는 기존에 각 회원국 당 1명의 위원으로 구성되던 방식을 전체 회원국 수의 2/3로 집행위원회를 구성하도록 변경한다.

리스본조약에 의하여 개정된 EU조약 제 17조 7항에 의하면, 가중다수결로 행동하는 유럽이사회는 집행위원장 후보를 지명하여 유럽의회의 승인을 받아야하며, 이후 EU이사회는 집행위원장 후보와 공동 합의에 의해 가중다수결로 집행위원회 위원 후보 목록을 채택한다. 집행위원장, 외교안보정책 고위대표 및 위원 후보 들은 유럽의회의 승인(다수결)을 받아야 하며, 승인 후 유럽이사회에 의해 임명(가중다수결) 된다. 또한 집행위원이 자신의 업무를 더 이상 수행할 수 없거나 심각한 직권남용이 있는 경우, 이사회 (단순다수결) 또는 집행위원회의 신청에 의해 유럽사법재판소가 그 해임을 결정할 수 있다.

'집행위원회'라는 용어는 집행위원단 (College of Commissioners)과 집행위원회 업무를 담당하는 브뤼셀의 상설관료집단 (Permanent Brussels bureaucracy)이라는 두 가지 의미로 사용되고 있다. 집행위원회는 집행위원장 (President of the Commission)의 정치적 지도 아래 행동할 것이 요구되며, 위원장은 집행위원회 내부 조직에 대해 결정할 권한을 갖는다.

기능과 권한

집행위원회는 다음과 같이 기본적으로 유럽의회와 이사회 결정의 이행을 책임지는 집행기관으로서의 역할을 수행하지만, 입법 및 사법적 권한도 가지고 있다.

1. 입법적 절차에서 중심적 역할, 즉 법률안제출권 (right of legislative initiative)를 행사한다.
2. 국내 기관과 함께 공동으로 EU 차원의 정책과 법률이 이행될 것을 보장하고 감독하는 중요한 행정적 책임을 맡는다.
3. 재정 집행과 대외 관계에 관한 업무 등 집행기관으로서의 역할을 담당한다.
4. 리스본 조약에 의하여 개정된 EU조약 제17조 1항을 근거로 집행위원회는 두 가지 종류의 사법적 권한을 행사하는데, 먼저 회원국이 공동체법을 위반한 경우 EU기능조약 제258조에 따라 유럽사법재판소에 소송을 제기할 수 있다. 또한 경쟁정책이나 국가원조와 관련하여 관련 위반 행위의 조사 및 시원적 결정 권한을 갖는다.

1951년 ECSC 설립조약에 의하여 창설된 EU사법재판소는 EU법률이 모든 회원국에서 동일한 방법으로 해석되고 적용되도록 보장하는 일을 맡고 있다.

리스본 조약은 유럽공동체사법재판소 (Court of Justice of the European Communities)라는 공식 명칭을 'EU사법재판소'로, 일심재판소 (Court of First Instance)를 일반재판소 (General Court)로 변경하였다. 따라서 리스본 조약에 의하여 개정된 EU조약에 의하면, 룩셈부르크에 소재한 EU사법재판소는 사법재판소 (Court of Justice), 일반재판소 (General Court) 및 전문재판소들 (specialized courts)로 이루어지게 된다. 이 외에 EU기관에서 근무하는 직원들 간의 소송을 다루는 EU행정법원(European Union Civil Service Tribunal)도 존재한다.

EU사법재판소는 공동체설립조약의 해석자로서 공동체와 회원국 간의 관계를 규정하고 헌법적 성격을 가진 원칙들을 발전시켜 왔으며, 공동체법 우위의 원칙 (primacy), 직접 효력 (direct effect), 국가책임 (state liability)과 같은 EU법의 기본적이고 주요한 원칙들을 창조하였다.

또한 EU사법재판소는 리스본조약에 의하여 개인이 구금과 관련한 선결적 항변 (preliminary objection)의 경우 신속히 행동하도록 하는 절차를 도입하였으며, 경찰 및 형사공조에 관련된 사항이 아닌 '자유, 안보 및 사법지대 (Area of Freedom, Security and Justice [AFSJ])에 대한 심사를 할 수 있게 됨으로써 그 재판 관할권이 확대될 전망이다.

감사원은 1975년 7월 22일 브뤼셀조약 (Treaty of Brussels, Treaty amending Certain Financial Provisions or Second Budgetary Treaty)에 의하여 설립되었으며, 1992년 마스트리히트조약(TEU)에 의하여 공동체 기관으로 승격하였고, 룩셈부르크에 소재하고 있다.

감사원은 EU기능조약 제285조에 업무 및 구성, 제286조에 감사위원의 요건 및 임명과 해임, 제287조 회계감사로 규정되어 있다. 현재 총 27명 (회원국 당 1명) 위원으로 구성되어 있는데, 유럽의회의 자문을 거쳐 가중다수결로 행동하는 이사회가 각 회원국의 제안에 따라 작성된 위원 명부를 채택한다. 또한 재선이 가능한 6년 임기의 감사위원은 자신의 업무수행에 있어 독립성이 보장되며, 유럽사법재판소의 결정에 의해서만 그 직으로부터 파면될 수 있다.

유럽감사원은 EU기금이 적절히 징수되고 합법적 경제적으로 의도된 목적에 맞게 사용되고 있는지를 감독 한다. 한편 감사원은 자신이 행동할 수 있는 법적 권한을 가지고 있지 않고 '유럽부패방지사무국 (European Anti-Fraud Office [OLAF])'과 긴밀한 관계를 유지하고 있는데, 만약 감사위원이 부패 혹은 부정행위를 발견하는 경우 OLAF가 행동할 수 있게 이 사실을 고지하여야 한다.

1957년 로마조약(Treaties of Rome)에 의하여 설립된 경제사회위원회는 리스본조약에 의하여 개정된 EU조약 제 13조 4항과 EU기능조약 제 300조 1항에 따라 유럽의회, 이사회와 집행위원회의 업무를 보조하는 역할을 맡는다. 또한 EESC는 사용자, 노동자, 기타 시민단체를 대변하는 자문기구 (advisory body)의 지위를 갖는다. EESC 집행위원회, 이사회 및 유럽의회에 경제 및 사회 정책에 관한 결정에 앞서 조언을 제공하고, 해당 기관의 요청 혹은 자신의 판단으로 관련 문제에 대한 견해를 제시한다.

경제사회위원회에 관해서는 EU 기능조약 제301조 구성, 제 302조 위원의 임명, 제303조 위원장, 제304조 자문권으로 규정되어 있다.

브뤼셀에 소재지를 두고 있으며 유럽 내에 보다 민주적이고 참여적인 사회를 진작시키는 EU와 시민들 간의 다리가 되고 있다. 인구 비례를 반영하여 현재 344명의 위원으로 이루어져 있고, 이사회는 집행위원회의 자문을 구한 후, 재선 가능한 5년의 임기로 회원국 정부의 제안에 따라 작성된 위원 명부를 채택한다.

1992년 마스트리히트조약(TEU)에 따라 1994년에 설립된 지역위원회 (CoR로 부름)는 유럽의 지역 및 지방당국의 대표들로 구성된 자문기구인데, 부분적으로는 공동체가 상당히 중앙집권화 되고 있다는 견해에 기인하여 창설되었다. 따라서 유럽의회, 이사회와 집행위원회는 지역정책, 환경, 교육 및 교통과 같은 지역 및 지방정부와 관련된 문제에 관한 결정을 채택하기에 앞서, 지역위원회의 자문이 요구된다.

유럽지역위원회에 관해서는 EU 기능조약 제305조 구성 및 위원의 선발과 임명, 제306조 위원장, 절차규칙 및 회의소집, 제307조 자문권으로 이루어진다.

브뤼셀에 소재한 지역위원회는 현재 경제사회위원회와 동일하게 회원국 간의 인구 비례를 반영하여 344명의 위원으로 구성되어 있으며, 이사회는 재선 가능한 5년의 임기로 회원국 정부의 제안에 따라 작성된 위원 명부를 채택하는데, 위원들은 흔히 지방정부의 장 혹은 시장과 같이 선출된 지방 혹은 지역 정치인들로 이루어져 있다. 지역위원회의 업무에 있어 3개의 주요한 원칙들이 작동하는데, 보충성(subsidiarity), (시민과의) 근접성 (proximity), 공동협력(partnership)이 그것이며, 이러한 원칙들은 법률안 제안 과정에 기여한다. 또한 리스본조약의 발효로 지역위원회는 '보충성 및 비례성 원칙의 적용에 관한 의정서 (Protocol No. 2 on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality)' 제8조에 따라 EU 사법재판소에 소송을 제기할 권한을 갖는다.

유럽투자은행 (EIB로 부름)은 EU의 장기대출은행으로서 1957년 로마조약에 의하여 창설되었다. 유럽 투자은행에 관해서는 EU 기능조약 제 308조 법인격, 회원 및 규정, 제309조 유럽투자은행의 업무로 규정되어 있다.

비영리은행인 EIB의 업무는 EU회원국의 통합, 균형 있는 발전, 경제적 및 사회적 결합에 기여하는 것으로, 중소기업 지원, 환경지속성, 연구 개발 및 혁신, 교통, 에너지와 같은 EU의 이해관계에 필요한 사업을 위해 공공영역은 몰론사적영역에 자금을 빌려준다. 또한 유럽투자은행은 법인격을 향유하며 재정자립기관이다. 이 외에 소규모 사업체를 원조하기 위하여 1994년에 설립된 유럽투자기금 (European Investment Fund)은 유럽투자은행과 함께 EU의 재정기관을 구성한다.

EU 산하에 전문화되고 분권화된 수개의 전문기구들(Agencies)은 회원국들과 시민들을 지원하기 위하여 설립되었는데, 지방분권에 대한 열망을 만족시키고, 법적, 기술적 및 과학적 성격의 새로운 업무를 처리하기 위한 목적을 가지고 있다.

이는 크게 다음 다섯 가지 집단으로 나뉜다.

• 공동체 전문기구 (Community agencies)
• 공동외교안보정책 전문기구 (Common Foreign and Security Policy agencies)
• 형사문제에 있어 경찰 및 사법협력 전문기구 (Police and judicial cooperation in criminal matters agencies)
• 행정 전문 기구 (Executive agencies)
• Euratom 전문기구 (EURATOM agencies and bodies)

EU 전문기구는 공동체 목적을 달성하기 위하여 관련 정보를 수집하고, 공동체와 회원국 기구간의 조정을 용이하게 하는 등의 역할을 수행한다. 한편 유럽상표청이나 유럽항공안전기구 (European Aviation Safety Agency)와 같이 일부 기구의 경우 개별적 결정 권한을 가지고 있으나 이것은 직접적 권한이 아닌 집행 위원회에 의하여 부여된 권한이다.

마스트리히트 조약 (유럽연합조약, TEU)에 부속된 의정서에 의하여 1998년 6월 1일 자로 설립된 유럽 중앙은행(ECB로 부름)은 독일 프랑크푸르트에 소재하고 있으며, 1999년 1월 1일자로 도입된 EU의 단일 통화인 유로(euro)화를 관리하고, 2010년 현재 27개 회원국 중 유로를 사용하고 있는 16개 회원국의 시민을 위해 물가안정 (price stability)을 보장하며, EU의 경제 및 화폐정책의 틀을 짜고 이행하는 데 책임을 지며 법인격을 가지고 있다.

유럽중앙은행에 관해서는 EU 기능조역 제282조 업무와 목적, 법인격, 독립성 및 자문권, 제283조 조직 구조, 제284조 참가권 및 연례보고서의 내용으로 규정되어 있다.

유럽중앙은행체제와 유럽중앙은행 규정에 의하여 설립된 유럽중앙은행체제 (ESCB)는 유로 채택 여부와는 관계없이 ECB와 EU회원국의 중앙은행 27개로 구성된다. ECB의 주요한 업무인 물가안정을 유지하는 것과 관련하여, ECB와 회원국의 중앙은행 및 ECB의 의사결정기관 중 어느 것도 유럽공동체 기관이나 기구 회원국 정부 및 기타 어떠한 기관으로부터 지시를 구하거나 받아서는 안 된다는 독립성의 원칙은 매우 필수적이다.